Reconocimiento de las comunidades campesinas en la costa

La Municipalidad Distrital de Pachacamac representado por su alcalde Guillermo Elvis Pómez Cano, acaba de presentar al Congreso de la República un proyecto de ley que, en concreto, propone que el Ministerio de Agricultura y Riego mediante un debido procedimiento revise en campo si las Comunidades Campesinas de la Costa inscritas cumplen con su fin comunal establecido en la Ley N° 24656.

Para entender la iniciativa legislativa es necesario conocer el origen de la comunidad campesina, antes llamada comunidad indígena, que se remonta a la conquista española de nuestro país. Con detalle en la STC 2765-2014-PA/TC(*) se precisa su desarrollo y evolución legislativa en los términos siguientes:

“26. El reconocimiento de las comunidades campesinas y nativas, muy vinculado con el caso de los pueblos indígenas, guarda antecedentes remotos. Sobre ello, debe recordarse que los españoles, al llegar a los territorios del Tahuantinsuyo, reconocieron una variedad de reinos o culturas subyugadas al imperio inca. A fin de tratar de asimilar y de unificar esta diversidad, se adoptaron distintas medidas en el régimen virreinal, tal y como ocurrió en el gobierno del virrey Álvarez de Toledo, cuya labor administrativa consolidaría la normativa oficial de derecho indiano aplicable en estos territorios. Esto no impidió, en todo caso, que se reconocieran distintas jurisdicciones en la administración española.

27. Ahora bien, el primer intento homogeneizador nacional se aprecia en la Constitución de Cádiz de 1812, la cual tuvo la finalidad de concebir un Estado-Nación de acuerdo a los ideales de una monarquía constitucional. Si bien esta Constitución persigue el ideal de igualdad en los términos de ciudadanía española, no se tomaría en cuenta la diversidad cultural existente en su amplísimo territorio. Sin embargo, con la instauración de la República se pretende un cambio de denominación con el propósito que los indígenas sean considerados como peruanos. De este modo, el 3 de agosto de 1821, el general José de San Martín es designado Protector del Perú y aprobó un decreto supremo en el que dispuso que:

Después que la razón y la justicia han recobrado sus derechos en el Perú sería un crimen consentir que los aborígenes permaneciesen sumidos en la degradación moral a los que tenía reducidos el gobierno español, y continúen pagando la vergonzosa exacción que con el nombre de tributo fue impuesta por la tiranía como signo de señorío.

Por tanto, declaro:

Artículo 1: Consecuente con la solemne promesa que hice en una de mis proclamas del 8 de diciembre último, queda abolido el impuesto que bajo la denominación de “tributo” se satisfacía al gobierno español.
(…)
Artículo 4:  En adelante no se denominarán los aborígenes, indios o naturales; ellos son hijos y ciudadanos del Perú y con el nombre de «peruanos» deben ser reconocidos.

Sin embargo, el cambio de denominación de “aborígenes, indios o naturales” por el genérico de “peruanos” no se hace efectivo, pues la denominación “indígena” siguió utilizándose. Por ejemplo, el primer Congreso Constituyente de la República lanzaría una proclama el 10 de octubre de 1822, en la cual se pretendía incluir en agenda la situación de los considerados indígenas, y dirigiéndose a ellos señalaron lo siguiente: ‘[v]ais a ser nobles, instruidos, propietarios y representaréis entre los hombres todo lo que es debido a vuestras virtudes”.

28. Durante el periodo final de las guerras emancipadoras, Simón Bolívar emite un decreto, con fecha 8 de abril de 1824, en el que cambia el régimen de propiedad comunal por uno de propiedad privada, el cual aplicaría a todo el territorio nacional. Esto fomentaría la individualización de los territorios bajo un régimen de propiedad privada a través de la parcelación de los mismos. Este decreto estaría vigente hasta el 20 de septiembre de 1826. De esta forma, puede advertirse que, a fin de cuentas, sería la propiedad desde una perspectiva comunal la que pasaría a erigirse como un elemento esencial del asunto “indígena” en la etapa republicana.

29. Ahora bien, con respecto a las disposiciones legislativas de las primeras décadas de la república, estas fueron diseñadas desde un rol de “paternalismo estatal”, pese a que la existencia de las comunidades, desde un punto de vista jurídico, no estaba reconocida. Este paternalismo se extendería hasta el gobierno de Piérola y permitiría la existencia de una especie de capitis diminutio en virtud de la libertad, el derecho de ciudadanía y el derecho de familia del individuo enmarcado en una política destinada a la individualización de la propiedad de la tierra, así como la correlativa limitación expansiva de las comunidades en virtud de su falta de reconocimiento como sujeto de derecho. Sobre ello, el Código Civil de 1852, modificó el temperamento sobre bienes comunes del Código Civil de 1836, señalando, en su artículo 459, que “son comunes las que pertenecen colectivamente a una corporación legalmente reconocida”.

Como es conocido, la comunidad indígena no fue una “corporación legalmente reconocida” sino hasta entrado el siglo XX. De hecho, la disposición del Código Civil de 1852 dejaba en manos del Poder Ejecutivo la capacidad de “reconocer legalmente una corporación”. Ello implicaba que la legislación peruana de la época restringía el dominio patrimonial de sus territorios, restándoles autonomía.

30. No sería hasta el Siglo XX que se reconocería la existencia de la personería jurídica de las comunidades. Este reconocimiento se daría en virtud de la emisión de la “Constitución para la República del Perú”, dictada por la Asamblea Nacional de 1919 y promulgada el 18 de Enero de 1920, bajo el gobierno de Augusto B. Leguía. La nueva Constitución, en su artículo 58, disponía que “[e]l Estado protegerá a la raza indígena y dictará leyes especiales para su desarrollo y cultura en armonía con sus necesidades. La Nación reconoce la existencia legal de las comunidades de indígenas y la ley declarará los derechos que les corresponden”. De esta forma, se necesitaría la concurrencia del legislador para complementar la protección que ilícitamente la Constitución dispensaba. Con posterioridad, la Constitución de 1933 en sus artículos 207 a 212, diversos aspectos como las tierras, el gobierno y la autonomía de las comunidades indígenas.

31. Ahora bien, no sería hasta el 24 de junio de 1969 en el que las comunidades pasarían a ser denominadas como campesinas. En efecto, el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas promulgó el Decreto Ley N.° 17716, Ley de Reforma Agraria, que incluiría un artículo esencial, el artículo 115, el cual se relacionaba con la denominación jurídica de las comunidades consideradas “indígenas”, que a partir de ese momento serían denominadas como comunidades “campesinas”. En virtud al referido cambio de nomenclatura se construiría la sucesiva legislación nacional en materia comunal.

32. De este modo, el 24 de junio de 1974 se promulgó, mediante Decreto Ley N.° 20653, la Ley de Comunidades Nativas y Promoción Agropecuaria de las Regiones de la Selva y Ceja de Selva, norma que denomina y distingue a la Comunidad Nativa de la Comunidad Campesina y, con ello, reconoce en su artículo 6 “la existencia legal y la personalidad jurídica de las Comunidades Nativas”. Esta última norma sería derogada y reemplazada por Decreto Ley N.° 22175, de fecha 9 de mayo de 1978, en la segunda fase del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas. Respecto a la definición legal de éstas, la nueva norma, en su artículo 8, contempla una redacción idéntica a la original que define a las comunidades nativas. Este artículo dispone que “las Comunidades Nativas tienen origen en los grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva y están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso”.

33. La Constitución Política de 1979, por su parte, en su artículo 161 reconoció, al igual que su antecesora, la existencia legal y personería jurídica de las comunidades indígenas, ahora ya diferenciadas en comunidades campesinas y comunidades nativas. Asimismo, les reconoce su autonomía organizacional, económica y administrativa dentro de los límites legales. Sin embargo, pese a los destacados avances en relación con la autonomía de estas comunidades, no existe un reconocimiento de la jurisdicción comunal o alguna institución afín”.

El componente esencial de las comunidades campesinas, según el Tribunal Constitucional, “son las familias que las conforman y que están ligadas ancestral, social, económica y culturalmente. La expresión de colectividad se manifiesta en la propiedad, el trabajo, la ayuda, el gobierno y el desarrollo comunal, con la finalidad de la realización plena de sus miembros, lo cual garantiza el derecho a la identidad cultural que gozan tanto la comunidad como sus integrantes” (STC 2765-2014-PA/TC, f. 22). 

Como bien lo precisa el Tribunal Constitucional, “el principal factor que debe tomarse en cuenta para el reconocimiento de las comunidades campesinas y nativas es el de la auto identificación, esto es, que el propio colectivo se reconozca como perteneciente a una comunidad campesina o nativa, hecho que precisamente permite resaltar su autonomía. Sin embargo, esta sola autoidentificación de una comunidad como tal, no es suficiente para su reconocimiento como tal, con todos los efectos jurídicos que ello conlleva. De hecho, existen otros elementos que pueden tomarse en cuenta para dicho reconocimiento jurídico: la existencia de un lenguaje, organización política, y creencias religiosas propias y que los permiten diferenciar de otros colectivos; el tiempo de permanencia en un territorio específico, y una experiencia de marginalización y subyugación” (STC 2765-2014-PA/TC, f. 24). 

Nuestra realidad evidencia que muchas comunidades campesinas carecen de comuneros que residen en el territorio comunal; que las familias que la conforman no están ligadas ancestral, social, económica y culturalmente; que la tierra comunal no es explotada por los comuneros; que no existe el trabajo comunal; o que la propiedad comunal es vendida a terceros con el fin de beneficiar a los miembros de la Junta Directiva y no a la comunidad campesina. La propiedad comunal es colectiva, no individual, por lo que su uso y disfrute debe beneficiar a toda la comunidad campesina y no solo a la Junta Directiva. Es claro que la realidad evidencia el fraude a la ley en el caso de muchas Comunidades Campesinas de la Costa.

Como evidencia tenemos que, en la STC 0152-2001-AA/TC se destacó que “la Resolución Ministerial N.° 640-99-AG, la misma autoriza al Procurador Público del Ministerio de Agricultura para que interponga las acciones correspondientes contra don Dionisio Huapaya Jiménez y los que resulten responsables de la "presunta venta indiscriminada de tierras de propiedad de la Comunidad Campesina de Jicamarca", sin haber observado "los requisitos establecidos en la Ley N.° 24656 – Ley General de Comunidades Campesinas y los Decretos Supremos Nos. 008-91-TR y 004-92-TR"(**). 

También tenemos la STC 00813-2011-PA/TC, que da cuenta de un proceso civil de nulidad de acto jurídico seguido entre Benedicto Berthy Vera Sullayme y la Compañía Minera Casapalca que “versa sobre un asunto directamente vinculado con el Derecho Agrario, como es la libre disposición de las tierras de una comunidad campesina”. En esta sentencia se destaca que “de una lectura textual de la demanda de nulidad de acto jurídico y su subsanación (obrante a fojas 111), se aprecia que el hoy amparista solicitó al Juez Especializado en lo Civil la nulidad del acto jurídico de constitución de usufructo plasmado en la Escritura Pública de fecha 20 de septiembre de 1999, alegando las causales de falta de expresión de la voluntad, inobservancia de la norma prescrita por ley bajo sanción de nulidad, objeto física o jurídicamente imposible y nulidad virtual de conformidad con el artículo V del Título Preliminar del Código Civil. Asimismo el principal fundamento fáctico consistió en afirmar que la asamblea del 19 de septiembre de 1999 nunca se llevó a cabo dentro del trámite regular pues, de acuerdo a la versión de los dirigentes de esa época, el acta fue redactada por la demandada en la ciudad de Arequipa, la cual fue posteriormente firmada casa por casa, lo que comprobaría que no hubo una manifestación de la voluntad, incumpliéndose de este modo el artículo 7º de la Ley N.º 24656 - Ley General de Comunidades Campesinas, el cual señala que para enajenar sus tierras se requiere el previo acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros calificados de la Comunidad, reunidos en Asamblea General convocada expresa y únicamente con tal finalidad”(***).

Estamos ante comunidades campesinas cascarón que vienen abusando de sus derechos por cuanto tienen reconocimiento legal, lo que contraviene el artículo 103 de la Constitución. Por ello, es necesario que el Ministerio de Agricultura y Riego de oficio revise mediante un debido procedimiento si las comunidades campesinas reconocidas cumplen con el fin comunal previsto en la Ley N° 24656.

Resulta inconstitucional que terceros se aprovechen del reconocimiento de comunidades campesinas cascarón, pues indiscriminadamente se viene disponiendo de la propiedad comunal, con la única finalidad de beneficiar o satisfacer intereses particulares y no colectivos. La propiedad comunal desplaza a la propiedad estatal y a la propiedad privada, por ello resulta importante que el Estado investigue objetivamente cuántas comunidades campesinas son de cascarón o de realidad. 

Por ello, es necesario revisar si las comunidades campesinas reconocidas e inscritas en el Registro de Personas Jurídicas de la SUNARP mantienen su fin comunal, o no. En caso se verifique que es una comunidad campesina cascarón, lo constitucional es reconocer tal situación y dejar sin efecto su reconocimiento, debido a que la realidad lo evidencia. Como consecuencia la propiedad inscrita a favor de una comunidad campesina cascarón debe revertir al Estado para que le dé un fin social.

Lo interesante y valioso de la propuesta legislativa es que la misma se sustenta en un antecedente concreto ocurrido hace más de 70 años, que fluye del contenido de la Resolución Suprema s/n de fecha 28 de octubre de mil novecientos cuarenta y nueve, que literalmente dice lo siguiente: 

RESOLUCIÓN SUPREMA
Lima, veintiocho de octubre 
de mil novecientos cuarentinueve.-

          Visto el presente expediente, relativo al reconocimiento e inscripción oficial de la llamada comunidad de indígenas de “PACHACAMAC” del distrito de su nombre, de la provincia y departamento de Lima; y CONSIDERANDO: Que en mérito de haber obtenido su reconocimiento e inscripción oficia, fueron formuladas diversas oposiciones a dicho reconocimiento, sosteniéndose que la comunidad era una ficción, por cuanto no reunía los requisitos legales establecidos en el Decreto Supremo del 24 de junio de 1938;-- Que el reconocimiento e inscripción oficial que el Estado otorga a las comunidades indígenas en uso de las facultades determinadas en el artículo 207 de la Constitución Política vigente, se basa en su existencia real e inmemorial, en el aprovechamiento de sus tierras de cultivo y pastos naturales por la masa social comunal que las integran, factores fundamentales que evidencian la supervivencia ancestral de dichas comunidades;-- Que las comunidades indígenas son instituciones agroeconómicas y sociales de origen secular cuyas características sui generis están sujetas a sus normas tradicionales de vida, trabajo, explotación y usufructo común de sus tierras y al régimen peculiar de modalidades y costumbres;--Que de las investigaciones y estudios practicados se ha constatado fehacientemente que la titulada comunidad de “PACHACAMAC”, no posee los componentes sociales necesarios y que el censo de su población es inexacto y simulado y que, igualmente, está comprobado que no existe la explotación agrícola de sus tierras de cultivo ni el aprovechamiento de sus pastos naturales;--Que un grupo minúsculo de titulador comuneros y gestores de “PACHACAMAC”, sin residencia permanente en el lugar, así como aparece de las investigaciones practicadas posteriormente, acompañando datos estadísticos inexactos de población obtuvo indebidamente el reconocimiento e inscripción oficial a favor de esa ficticia comunidad, infringiéndose así los requisitos establecidos en los puntos a-b-c.d y e, del inciso primero del artículo 6° del Decreto Supremo del 24 de junio de 1938, habiéndose constatado, en mérito a los estudios e investigaciones practicadas por disposición de la Dirección General de Asuntos Indígenas, que la citada comunidad, no posee el elemento humano adscrito a la explotación colectiva de sus tierras de cultivo y de pastos naturales;--Que no es admisible considerar la existencia legal de una ficticia comunidad que indebidamente obtuvo su reconocimiento e inscripción oficial y que en tal circunstancia el Estado está en la obligación imperiosa de comprobar la existencia de un intitulada comunidad que acogiéndose a los trámites legales ha sido reconocida sin reunir los requisitos y condiciones que se han dictado con el propósito de amparar y garantizar a esas agrupaciones aborígenes el libre usufructo de su patrimonio rústico y el ejercicio de sus derecho;--SE RESUELVE:.- 1°.- Deróguese la Resolución Suprema de fecha VEINTISIETE DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS CUARENTISÉIS, que otorga el reconocimiento e inscripción oficial y personería jurídica a la llamada comunidad de indígenas de “PACHACAMAC”; y, en consecuencia, declárese insubsistente dicho reconocimiento.—2°.- La Dirección General de Asuntos Indígenas, anulara en el Registro Oficial de Comunidades de Indígenas de la República, la inscripción de la titulada comunidad de “PACHACAMAC” dejándose constancia en el folio respectivo, la presente disposición…”

Sin embargo, sorprende que la Resolución Suprema citada precedentemente haya sido inscrita en la Partida N° 11359434 del Registro de Personas Jurídicas de Lima, recién el 2011, cuyo asiento consta de la literalidad siguiente: 

REGISTRO DE PERSONAS JURÍDICAS. 
RUBRO: GENERALES
A00023

INSCRIPCION DE RESOLUCION ADMINISTRATIVA.- por COPIA CERTIFICADA del 20.04.2011, expedida por CESAR E. BERROSPI CARRILLO, encargado de la Dirección de Archivos Notariales y Juridiciales del Archivo General de la Nación, de la RESOLUCIÓN SUPREMA de fecha 20.10.1949, emitida por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas, se resuelve: DERÓGUESE LA RESOLUCIÓN SUPREMA DE FECHA 27.03.1946, QUE OTORGA EL RECONOCIMIENTO E INSCRIPCIÓN OFICIAL Y PERSONERÍA JURÍDICA A LA LLAMADA COMUNIDAD DE INDÍGENAS DE PACHACAMAC; Y EN CONSECUENCIA DECLÁRESE INSUBSISTENTE DICHO RECONOCIMIENTO…”

En definitiva, a la luz del contenido de la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional y por las razones que sustentan el acto administrativo de cancelación de la personería jurídica de la Comunidad Campesina de Pachacamac ut supra, la propuesta legislativa del Alcalde de Pachacamac, tiene como propósito solucionar el grave problema de la informalidad de la propiedad que ciertamente tiene su base estructural en el tráfico de tierras que agobia a nuestro país por décadas y a decir de la autoridad edil ha llegado el momento de poner fin a este problema endémico, que tiene repercusión directa en la economía del Perú. 

Finalmente, hay que destacar que la propuesta legislativa no incurrirá en gasto para el fisco, por cuanto en la actualidad las Direcciones Regionales Agrarias se encargan del procedimiento de reconocimiento de las comunidades campesinas. El beneficio es sincerar el número de comunidades campesina, desterrar el ejercicio abusivo del derecho de las comunidades campesinas cascarón y que la propiedad inscrita a favor de una comunidad campesina de papel revierta al Estado, quien luego sobre dichas áreas deberá planificar la expansión urbana de las grandes ciudades de la costa peruana. Ahora bien, el desarrollo de la habilitación urbana –centros emergencia mujer, comisarías, hospitales, instituciones educativas, bancos, comercio etc– y polígonos industriales eventualmente lo podrá realizar directamente el Estado y/o a través del sector privado y luego vender lotes a precios sociales a los que menos tienen. Esto quiere decir, que la propiedad cumpla con su fin social en beneficio de la población y no de terceros. 

La iniciativa legislativa es un gran paso para refundar al Estado social de Derecho y desterrar el abuso del derecho de las comunidades campesinas de papel. 

* Alojada en https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2017/02765-2014-AA.pdf
** Alojada en: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00152-2001-AA.html
*** Alojado en: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/00813-2011-AA.html