Controversias sobre la devolución tributaria minera

Una de las decisiones más importantes que deberá tomar la nueva representación parlamentaria que se instalará a fines de julio es la prórroga del Beneficio de la Devolución del Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM) para la exploración minera y de hidrocarburos. Un tema polémico sobre el cual se perfilan dos puntos de vista: por un lado, están quienes creen que este beneficio no solo debe postergarse por un año más, sino por tres años, en vista que es un potente incentivo para garantizar nuevas exploraciones en minería e hidrocarburos y promover exportaciones; por otro lado, están quienes plantean su derogación definitiva o revisión integral, que impida pérdidas de miles de millones de soles por parte del fisco y privilegios tributarios de un puñado de empresas mineras.

Se trata de una modalidad de devoluciones que ya tiene una vigencia de 16 años y cuyo objeto, por lo menos en el papel, es devolver a personas o empresas los tributos que pagaron. Se aplica cuando el contribuyente paga tributos en exceso o que no le corresponden. En algunos casos, pueden ser mecanismos para promover o subsidiar algunos sectores, como las devoluciones del IGV por exportación que se dan para fomentar el comercio internacional. Se estima que entre los años 2012 y 2018 el Estado, a través de la Sunat, devolvió a las mineras un estimado de S/ 25,000 millones; algo que, según algunos sectores, ha perjudicado gravemente al fisco. 

Quienes proponen que la prórroga debe extenderse, por lo menos por tres años, señalan que este beneficio contribuye a reducir el riesgo que representa la actividad exploratoria para el logro de un hallazgo explotable. Es un gran incentivo para asegurar nuevas exploraciones en minería y petróleo, y que perfila al Perú con rangos competitivos frente a países como Chile, Bolivia, Canadá, Australia, con quienes se compite por atraer mayores capitales mineros. Refutando a quienes proponen derogar este beneficio, señalan que estos revelan una falta de rigor técnico de evaluación de los beneficios, pues no toman cuenta no solo el incentivo a una mayor exploración minera y de hidrocarburos, sino también a la importación de bienes de capital. Nuestro país, al no gravar los bienes que se exportan, como reposición por los impuestos que se pagan a las importaciones, garantiza un principio del comercio internacional, que impide la exportación de impuestos. Es decir, lo que en apariencia se pierde por la devolución del IGV se gana por el aumento de exportaciones, lo cual permite una holgada balanza comercial, contribuyendo en generar mayores puestos de trabajo, además, de nuevas inversiones. 

En la otra orilla, están quienes señalan que este tipo de beneficio ha sido deformado y apunta a un pequeño sector de empresarios, privando al Estado de importantes recursos. Para este sector, existe evidencia de que la atracción de la inversión extranjera no se debe a estos beneficios, sino que responde a otros factores, tales como: estabilidad política, infraestructura adecuada, mano de obra calificada, etc. La propia CEPAL, el 2016, al hacer un balance de este tema, señala que estos beneficios fiscales no han sido efectivos en la captación de inversiones, ya que esas inversiones se habrían producido igualmente sin ellos, como consecuencia de otros factores determinantes del destino en cuestión. Por su uso indiscriminado la contribución neta, muchas veces, termina siendo negativa para las arcas fiscales. 

El mecanismo más usado es el de devolución por exportación, al devolverse a las empresas los impuestos pagados por importación con el argumento de que no proceden los impuestos a las exportaciones. Durante el 2017 representó el 71% del total de devoluciones y el 2019 el 61%. El sector minero es uno de los que más exporta a nivel nacional, solo en 2017 las devoluciones que se les hizo representaban el 36% y en el 2018 el 23%. El economista Epifanio Baca, del grupo Propuesta Ciudadana, ha señalado, por ejemplo, cómo el sector minero pagó en el 2016, la suma de S/ 1,944 millones, pero el fisco le devolvió S/ 5,889. Las propias cuentas fiscales y tributarias del año 2016 lo confirman: a las mineras se les reembolsó casi el triple de lo que en términos reales aportaron al fisco nacional. No obstante, la SUNAT ha señalado que el análisis del economista Baca es unilateral e incompleto, ya que no ha tomado en cuenta otros aportes de las empresas, como el Impuesto a la Renta de Segunda Categoría; el Impuesto Temporal a los Activos y los no domiciliarios. Tampoco tomó en cuenta los gravámenes y las regalías, con lo cual el aporte total sería de S/ 4,307 millones, una cifra muy diferente a la señalada por el representante de Propuesta Ciudadana. 

Todo indica que la alternativa no sería la derogatoria de los beneficios de la Devolución del Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM) para la exploración minera y de hidrocarburos, sino el perfeccionamiento de la norma y una actuación más rigurosa y reglamentaria por parte del MEF y del Ministerio de Energía y Minas (Minem), estableciendo mecanismos de mayor transparencia. Al revisar la reglamentación del Minem encontramos la "directiva que regula la verificación de la información de las solicitudes de devolución definitiva del Impuesto General a las Ventas-IGV e Impuesto de Promoción Municipal-IPM en el Ministerio de Energía y Minas", aprobada en el mes de marzo de este año, la cual deja sin efecto otra directiva del 2011. Sin embargo, esta norma no resuelve aquella situación que se presenta cuando las empresas incrementan sus utilidades y aumenta el Impuesto a la Renta que pagan; una situación en la que utilizan los saldos a favor del exportador para que disminuya el Impuesto a la Renta que pagan y también el monto que se les devuelve es menor. Pero cuando sus utilidades disminuyen y se reduce el IR que pagarán, las empresas optan por pedir que se les devuelva los saldos por exportar. Como se observa, este es un desfase a favor de las empresas que ya no se resuelve con un reglamento, sino que debe estar previsto por la ley. 

Otra alternativa podría ser que las devoluciones fiscales no se den en cortos tiempos, sino en periodos de cuatro o cinco años. De este modo el beneficio no se produciría en extremos como productos de coyunturas de alzas o bajas bruscas del precio de los metales, sino en etapas más largas donde en promedio funciona un equilibrio, tanto para las empresas como para el Estado. Pero ese es otro criterio que debería estar establecido en una reforma de la propia ley. 

De cualquier forma, otro de los cambios que debería establecerse en la modificatoria de este tipo de beneficios es la obligación de que el Estado informe anualmente a la nación sobre los alcances de la ley, los beneficios obtenidos por el Estado y los empresarios, así como el establecimiento de indicadores precisos sobre como los beneficios realmente promueven mayores inversiones mineras, fomentan la exportación y la capitalización empresarial. De este modo, en un marco de transparencia y confianza, ya no sería necesario que cada año se prorrogue una ley, sino que esta tenga una vigencia de cuatro o cinco años. Solo de esta manera, y con las modificaciones correspondientes, los beneficios de la Devolución del Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM) para la exploración minera y de hidrocarburos no serán motivos de dudas, malas interpretaciones o deformaciones. Al contrario, será un proceso alineado a una política de promoción de una minería responsable, resguardando que el Estado se provea de recursos para atender las necesidades básicas de la sociedad.