Pandemia, autonomía y descentralización

El 20 de febrero del 2021 la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) ha publicado un comunicado en relación con la Ley 31125, “Ley que declara en emergencia el Sistema Nacional de Salud y regula su proceso de reforma”, promulgada el 18 de febrero del 2021. Según afirma el comunicado, “el artículo 4.7 ¨(de la ley) vulnera la autonomía de los gobiernos regionales con la intención de centralizar e impedir el acceso equitativo a los servicios de salud”; incluso alerta sobre una parte inconstitucional de la Ley, que vulneraría el artículo 9 de la Constitución, que señala “el Estado determina la Política Nacional de Salud” y la diseña y conduce en forma plural y descentralizadora.

El artículo 4.7 de la Ley 31125, señala que “En un estado de excepción producto de pandemias, el Ministerio de Salud asume la conducción administrativa de las direcciones regionales de salud, la gerencia regional de Salud, o las que hagan sus veces, y de las sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales, respecto del cumplimiento de la política de salud, normas y actos administrativos y la gestión de los servicios de salud de su competencia. La responsabilidad administrativa y la vigencia de la designación son durante la situación de la pandemia, atribución de la autoridad nacional de salud”. Es decir, es una intervención directa en la gestión y administración sanitaria de los gobiernos regionales. 

Hay que tomar en cuenta que, en el mes de julio del 2020 mediante el Decreto de Urgencia 086-2020, “que dicta medidas extraordinarias para mitigar la crisis sanitaria en el departamento Arequipa”, el Gobierno nacional intervino esa región sin tomar en cuenta, el marco normativo del proceso de descentralización vigente. Y tampoco el artículo 188 de la Constitución Política, que señala que “la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”. Sin embargo, cuando se promulgó ese decreto de urgencia, las voces que reclamaron fueron escasas. Al contrario, los ciudadanos de diversas regiones del país reclamaban la inacción del gobierno nacional y exigían su intervención. Es obvio que había que corregir el atropello del Decreto de Urgencia 086-2020 mediante una ley. 

En ese contexto, no hay que pasar por alto, que el Decreto Supremo 044-2020-PCM, que declara el Estado de Emergencia Nacional, en su artículo 3, “suspensión del ejercicio de derechos constitucionales”, ha restringido “el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y a la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de reunión, y de tránsito en el territorio nacional”. Es decir, como consecuencia de la aplicación de una prueba de proporcionalidad de derechos constitucionales, debido al impacto de la pandemia, en la salud y en la economía, es obvio que la emergencia sanitaria tiene prelación. En ese sentido, era necesario una regulación que haga predecible la intervención del Gobierno nacional en las regiones, frenar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo y custodiar el proceso de descentralización. 

El comunicado de la Asamblea de Gobiernos Regionales agrega que la Ley 31125 vulnera el artículo 36 de la Ley 27783, “de Bases de la Descentralización”, que se refiere a las competencias compartidas de los gobiernos regionales, que en su inciso b) incluye a la salud pública. Sin embargo, como se puede constatar, también en el inciso b) del artículo 43, de la mencionada Ley de Bases se incluye a la salud pública como competencia compartida de las municipalidades. Además, en el artículo 10, inciso 2, b) de la Ley 27867, “Ley orgánica de los Gobiernos Regionales” se reitera que la salud pública es una competencia compartida. En otras palabras, la salud pública en los tres niveles de gobierno –nacional, regional y local (municipal)– es una competencia compartida. En consecuencia, aquello que es compartido no puede ser al mismo tiempo autónomo. 

La Asamblea Nacional de los Gobierno Regionales en colaboración con los diversos ministerios que tienen a cargo diversas instituciones que realizan actividades de salud, están en la obligación, en situaciones de emergencia, de generar acciones conjuntas, en modo coordinado y concertado, entre los tres niveles de gobierno, para evitar su “intervención”. Además el Ministerio de Salud, en cumplimiento de la Ley 30895, que fortalece su función rectora, debe reglamentar su potestad sancionadora por transgresión o incumplimiento de las políticas nacionales, sectoriales y normas sanitarias de nivel nacional; así como, la promulgación del reglamento que tipifica las faltas y aplica sanciones. En ese sentido, la Ley 31125 crea el marco normativo y otorga predictibilidad a la gestión sanitaria durante los estados de emergencia nacional

Por otro lado, es importante tomar en cuenta que la Ley 31125 crea la “Comisión para la reforma del Sistema Nacional de Salud”, que ha demostrado ineficacia e ineficiencia para enfrentar la pandemia. Como sabemos, el actual Sistema Nacional de Salud es el resultado de la “reforma de salud humalista”, basada en el modelo del aseguramiento mercantilista. Sin embargo, la nueva gestión ministerial que ha retornado al Minsa ha sido parte del proceso de reforma humalista; en consecuencia, es probable que desdeñe la necesidad de una nueva reforma con la conformación de Redes Integradas de salud (RIS) y la universalización de la seguridad social.