Confusiones sobre la descentralización fiscal

Los gobiernos subnacionales deben tener más autonomía presupuestal

En sentido estricto la verdadera descentralización fiscal implica la competencia de cada gobierno regional o municipal para generar ingresos, y que los gastos fiscales sean ejecutados por ellos mismos. Sin embargo, tal como ha sucedido en países como Brasil y otros en Europa, ejecutar en toda su dimensión este concepto ha provocado, en la práctica, la generación de enormes crisis fiscales y problema de gobernabilidad. En el Perú, la paradoja está en que la mayoría de gobiernos subnacionales sostienen sus servicios y obras en las transferencias que reciben del MEF, en vista de la alta morosidad tributaria.

Cuando se discute el tema de descentralización fiscal hay opiniones para todos los gustos, lo que genera una gran confusión. Para un sector de analistas esto significa que los gobiernos subnacionales tienen competencia para recaudar los impuestos ya existentes. Para otros significa que los gobiernos subnacionales deben tener más autonomía presupuestal. Los más extremistas afirman, incluso, que un gobierno regional o municipal debería tener la libertad para crear impuestos adicionales. Y para otros, las cosas deben mantenerse como están; es decir, no cambiar nada.

La descentralización funciona en países con instituciones sólidas y no donde se crea institucionalidad con incentivos políticos perversos, como ha ocurrido con la forma asimétrica de distribución del canon, que ha originado regiones “ricas” y regiones “pobres”. El problema en el Perú estriba en que, frente al agobiante centralismo limeño, se optó, desde el año 2002, por un proceso de descentralización mal diseñado e implementado, mediante reformas constitucionales y leyes de descentralización. No se entendió que este debería ser un proceso gradual, porque la demanda por transferencia de competencias y funciones debe aumentar conforme aumentan los ingresos y las capacidades de cada gobierno subnacional.

En el Perú el mal uso del canon y las regalías ha provocado una demanda deformada de búsqueda de rentas y el clientelismo político de los caciques regionales o provinciales. En un país con instituciones precarias, y sin rendición de cuentas, el proceso peruano terminó en la situación actual y con altos niveles de corrupción. El canon, el sobrecanon y las regalías no consiguieron aquello que se propusieron los legisladores que, entre los años 2001 y 2002, aprobaron sendas reformas constitucionales para acelerar drásticamente la descentralización: compartir adecuadamente los beneficios de las industrias extractivas con quienes lo necesiten en sus zonas de influencia. El balance de estas medidas y su relación con la descentralización fiscal ejecutada es evidentemente negativo. Esto se debe no solo a la inequidad de su distribución y la ineficiencia en su uso, sino también a los incentivos políticos perversos asociados. A mayores recursos transferidos, mayor fue el gasto ineficiente.

Un nuevo enfoque de la descentralización fiscal debería partir por lo menos de los siguientes parámetros de cambio institucional. Primero, se debe dar más fondos y libertad para decidir su uso a las regiones que muestren óptimos sistemas de evaluación y control, para garantizar la calidad de gasto. Segundo, que el grado de descentralización fiscal dependa de una evaluación de las competencias de cada región. Tercero, crear un sistema de incentivos y premios a través del cual se provea de mayores recursos y autonomía a los proyectos integrados presentados conjuntamente por varias autoridades regionales, para ir creando verdaderas regiones. En esta opción se podría, para empezar, dar recursos a las actuales mancomunidades regionales que presenten proyectos bien elaborados. Cuarto, permitir participar en la recaudación de algunos impuestos, e incluso establecer ciertos impuestos claramente definidos, a las gobiernos subnacionales que tengan las capacidades requeridas.

Para implementar estas propuestas se requiere un sistema de información que permita comparar resultados en la gestión y calidad del gasto, en lugar de usar el porcentaje de ejecución del gasto como medida de evaluación de la gestión pública. Las transformaciones demandan un grado de compromiso y de capacidad de acción política para reorientar el proceso de descentralización. Requieren que, en todos los niveles de gobierno, se avance en la adecuada priorización del gasto, en la gestión por resultados y en un servicio civil bien remunerado y de alta calidad.

Neptalí Carpio